Попытка изменить Майдан №3587. Как власть может ограничить свободу собраний граждан

Опубликовано 28.09.2016, 15:43

В октябре-ноябре власти попытаются проголосовать двенадцатый в истории Украины вариант проекта специального закона о мирных собраниях - законопроект № 3587. Это будет сразу после завершения заседания Венецианской комиссии, где законопроект будут рассматривать.

Принятие предыдущей версии этого проекта мы заблокировали в октябре 2013 года, за месяц до начала Евромайдана.

Теперь, чтобы остановить принятие 3587, мы вместе с группой депутатов - практиков протестов зарегистрировали альтернативный "законопроект-антоним" - № 3587-1, тринадцатый в истории.

Вместе с тем, мы выступаем против принятия любого, даже нашего проекта спецзакона. И предлагаем безопасный для украинского общества путь - внести изменения в уже имеющиеся законы и переписать некоторые подзаконные нормативно-правовые акты. И соответствующие законодательные инициативы мы уже регистрируем.

Почему? Потому что мы видим опасность бюрократизации уведомительного порядка проведения собраний в Украине до де-факто разрешительного, опасность систематических сужений свободы собраний. И, как следствие, сужение свободы слова во время будущих политических кризисов, опасность постепенного превращения украинского государства в полицейскую диктатуру одной-двух (основной и сателлита) политических сил.

Теперь объясню это все на примере главных угроз законопроекта № 3587 наших оппонентов, которые почти не изменились со времен Януковича ...

Угроза узаконивания силовых разгонов собраний

Напомню, что совсем недавно силовые разгоны собраний и неизбирательное применение милицейского насилия вызвали революцию Достоинства и сопровождали едва ли не весь Майдан. Однако как тогда, так и сейчас действующее законодательство Украины не позволяет этого - правоохранители имеют право реагировать только на конкретных правонарушителей.

Что же предлагает изменить законопроект № 3587? Нацполиция, Нацгвардия и другие правоохранительные органы по своему усмотрению могут определять, что собрание "потеряло мирный характер" и озвучивать время, за которое люди должны разойтись (ст. 18 законопроекта 3587):

"Статья 18. Действия Национальной полиции и Национальной гвардии Украины и других правоохранительных органов в случае потери собранием мирного характера

Национальная полиция и Национальная гвардия Украины, другие правоохранительные органы в соответствии с компетенцией объявляют о потере собранием мирного характера, если его участники массово применяют насилие, или своими действиями препятствуют задержанию лиц, осуществляют насилие в ходе мирного собрания, если иным образом прекратить насилие невозможно.
В объявлении о потере собранием мирного характера правоохранительные органы сообщают о:

1) предоставлении времени для оставления места проведения собрания для лиц, не участвующих в актах насилия;

2) возможность реализовать свое право на мирное собрание таким образом, чтобы не препятствовать законным действиями сотрудников правоохранительных органов, в том числе путем проведения спонтанного собрания ".

Есть собрание "спонтанно", и отличается оно от "потери собранием мирного характера", судя по тексту законопроекта, самовольно определяют также правоохранители. Но об этом чуть позже. Важнее знать, что предусмотрено после того, как время "для оставления места проведения собрания" истечет. Ответ на этот вопрос дают действующие уголовный и административный кодексы.

Во-первых, полицейские и нацгвардейцы будут считать, что участники собрания проигнорировали именно законное требование разойтись (п. 1 ч. 3 ст. 6 законопроекта 3587):

"Участник мирного собрания ОБЯЗАН соблюдать требования Конституции, настоящего Закона и других законов Украины."

Поэтому правоохранители смогут задерживать и насильно разгонять всех без разбора протестующих.

За что задерживать? За "злостное неповиновение законному распоряжению или требованию" (ст. 185 КУоАП), "сопротивление представителю правоохранительного органа" (ст. 342 УК) или по юридически нечеткому наследию советских времен - "хулиганство" (ст. 173 КУоАП или ст. 296 УК) . Если же во время мирного собрания действительно будет локально происходить какая-то драка, то задерживать будут всех за "групповое нарушение общественного порядка" (ст. 293 УК), или не менее расплывчатые "массовые беспорядки" (ст. 294 УК) - статью в последнее время любят инкриминировать участникам собраний, во время которых совершаются правонарушения.

То есть достаточно будет нескольких провокаторов на мирном собрании или выдумки о них, чтобы начать процедуру силового разгона и вполне законно применять силу в отношении мирных протестующих, которые просто не слушаются.

Почему возможен именно силовой разгон? Если человек будет мало - то, конечно, будут только задерживать и паковать в автозаки. Если же людей будет больше - бить на бегу, выдумывать, за что задержали раненых, и потом лгать на суде, который проходил, например, про "сопротивление полицейскому".

Ничего не напоминает? Да, все это мы уже видели во время Революции Достоинства ...

Угроза узаконивания "дедлайна" для сообщений о собраниях и возможности их запрета в любой момент

Организаторы собраний обязаны будут сообщать о собрании не позднее, чем за 48 часов до начала (ч. 1 ст. 7 законопроекта 3587):

"Организатор мирного собрания письменно сообщает о намерении проведения мирного собрания соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления не позднее чем за сорок восемь часов до его начала."

Напомню, что еще со времен принятия Конституции Украины и до сегодня никакого законного "дедлайна" о времени сообщения на территории страны не существует - власть о мирных собраниях можно сообщать в любой момент до их начала. Поэтому множество митингов происходили и происходят просто потому, что их не успевают запретить подконтрольные власти суды.

Недавняя конституционная реформа судоустройства с одной стороны увеличила влияние президента на назначение судей, и расширила возможности исполнительной власти для их ареста, а с другой - совсем не коснулась проблемы фактического влияния на них местной власти. Поэтому "дедлайн" в 48 часов при неудачных последствиях как этой реформы, так и децентрализации приведет к увеличению количества политически мотивированных судебных запретов собраний по политическим указаниями местной или центральной власти.

Авторы 3587 также хотят, чтобы суд получил новые законные основания запретить мирное собрание в любой момент до начала и во время собрания при наличии "обстоятельств, обусловливающих необходимость обращения в суд" (абзац 4 ч. 1 п бп. 1 ч. 2 раздела "Заключительные и переходные положения" законопроекта 3587):

"Исковое заявление должно быть подано непосредственно в административный суд в течение двадцати четырех часов после регистрации сообщения о проведении мирного собрания.

Если Обстоятельства, обуславливающие необходимость обращения в суд возникли по истечении этого срока, то исковое заявление может быть подано не позднее двадцати четырех часов со дня возникновения таких обстоятельствах независимо от того, началось ли мирное собрание".

То есть математика репрессий выглядеть следующим образом. Например, вы честно подали уведомление ровно за 48 часов до вашей акции. Далее городские власти соответственно или успевает подать исковое заявление в промежуток времени с 48 до 24 часов о собрании, или нет. Однако если не успевает - это не проблема для суда! Потому что в промежуток времени с 24 часов до начала акции и до ее завершения власть может придумать момент возникновения "обстоятельств, обусловливающих необходимость обращения в суд", чем предоставить себе дополнительные 24 часа для подачи иска.

Здесь стоит вспомнить, что действующий Кодекс об административном судопроизводстве Украины вообще гарантирует, что без судебного разбирательства должны оставаться исковые заявления органов власти об ограничении права на мирные собрания, которые поступили в суд в день проведения собрания, или после этого (ч. 2 ст. 182 КАСУ). Но законопроект № 3587 предлагает несколько переформулировать эту норму и полностью нивелировать ее значение возможностью запрещать в любой момент до начала и во время собрания ...

Все это приведет к увеличению количества задержаний за невыполнение решений судей (ст. 382 УК), за "организацию или проведение мирных собраний вопреки установленному судом запрету" (изменения законопроекта 3587 в ст. 185-1 КУоАП), или вышеупомянутой административной или уголовной ответственности всех участников собраний (п. 4 ч. 2 и п. 1 ч. 3 ст. 6 законопроекта 3587, ст. 185 КУоАП или ст. 342 УК).

К тому же, несвоевременность сообщения о проведении мирного собрания может быть дополнительным основанием для судебного запрета собрания (ч. 7, ч. 2 ст. 16 законопроекта 3587):

"Несвоевременное уведомления о проведении мирного собрания не вызывает его ограничения при отсутствии оснований, определенных частью второй настоящей статьи."

То есть если вы не уложитесь в двухдневный "дедлайн", и сообщили властям о митинге, например, за день, то судья все равно может запретить акцию, если придумает, что предотвращает "реальную опасность применения со стороны организаторов и участников собрания физической силы, оружия и других опасных средств "(п. 4 ч. 2 ст. 16 законопроекта 3587) или "нарушение основных прав и свобод человека" (п. 7 ч.2 ст. 16 законопроекта 3587).

Из этого примера видно, что, несмотря на то, что проект № 3587 уточняет конституционные основания для судебных запретов (ст. 16 законопроекта 3587), это приведет лишь к уточненным шаблонам запретительных решений. Прежде всего потому, что настоящая основательная судебная реформа в Украине еще не проведена.

Здесь стоит вспомнить, в частности, практику применения специального закона о протестах Российской Федерации. Де-юре там чисто декларативный уведомительный принцип проведения собраний - необходимо уведомить власти о проведении в определенные сроки. Но де-факто - разрешительный принцип (надо просить разрешения), потому что все собрания более одного человека должны пройти процедуру "согласование" с местными властями. И понятно, что "согласовывают" не всем.

Как видим, нечто подобное, но с участием судов административной юрисдикции, хотят ввести и в Украине.

Это заметили и в Управлении Верховного комиссара ООН по правам человека, которое недавно раскритиковало предложение законопроекта № 3587 об узаконивании обязанности уведомлять органы власти о мирных собраниях за два дня до их начала. В докладе Управления о ситуации по соблюдению прав человека в Украине в период с 16 ноября 2015 по 15 февраля 2016 года, в частности, говорится о том, что норма о 48-часовом "дедлайне" представления сообщений в сочетании с основаниями для судебных запретов может привести к "произвольным запретам или ограничениям мирных собраний, канализируя легитимную протестную деятельность и предоставляя широкие полномочия судам по ограничению законных протестов".

"Опасные" собрания без сообщений - противозаконны

Кому напомню, а кому впервые сообщу, что сейчас ч. 1 ст. 19 ч. 1 ст. 22 и ч. 2 ст. 58 действующей Конституции гарантируют нам проведение мирных собраний, о которых мы не сообщили. Правда, правоохранители не всегда понимают смысл этих статей.

Что предлагает изменить законопроект 3587? Нацполиция, Нацгвардия и другие правоохранительные органы будут на месте решать, имеют люди право проводить собрания без предварительного уведомления, так как "спонтанные" собрания имеют два критерия - "неотложность" и "невозможность сообщить в срок" 48 часов (п. 5 ч. 1 ст . 1 законопроекта 3587):

"... Спонтанное мирное собрание - мирное собрание, которое является средством неотложного реагирования общества или группы людей на определенное событие или информацию, и о чем невозможно было сообщить в срок, установленный настоящим Законом."

Объясняю логику законопроекта в этом вопросе. Во-первых, как уже было сказано, люди будут вынуждены проводить собрания только в установленных спец.законом рамках (п. 1 ч. 2 ст. 5, п. 4 ч. 2 и п. 1 ч. 3 ст. 6, законопроекта 3587) :

"Организатор мирного собрания имеет право:

1) проводить мирное собрание в любой форме при условии соблюдения ЗАКОНА"

"Участник мирного собрания вправе ... 4) осуществлять другие действия, не запрещенные (не ограничено) законом или решением суда, вступившим в законную силу.

К тому же, согласно тексту проекта 3587, только правоохранители будут определять на месте или собрание мирное, или "потеряло мирный характер", или оно "спонтанное" (п. 2 ч. 2 ст. 18 законопроекта 3587):

"В объявлении о потере собранием мирного характера правоохранительные органы сообщают о ...2). возможность реализовать свое право на мирное собрание таким образом, чтобы не препятствовать законным действиями сотрудников правоохранительных органов, в том числе путем проведения спонтанного собрания ".

Поэтому если полиция или нацгвардейци то решат, что собрание "неспонтанное", то смогут задержать людей за "злостное неповиновение законному распоряжению или требованию" или "сопротивление представителю правоохранительного органа" (ст. 185 КУоАП, ст. 342 УК). Потому что, например, самовольно решат, что такое собрание не является неотложным, и о нем же можно было сообщить в срок (п. 5 ч. 1 ст. 1 законопроекта 3587).

То есть, такую политически мотивированную проверку на "спонтанность" пройдут далеко не все протестующие. А особенно тяжело людям доказывать "спонтанность" своего собрания, если уже после судебного запрета они все равно выйдут на протест (изменения законопроекта 3587 в ст. 185-1 КУоАП, ст. 382 УК). Как было сказано выше, отсутствие уведомления о проведении мирного собрания сможет дополнительным основанием для такого запрета (ч. 7, ч. 2 ст. 16 законопроекта 3587).

Стоит отметить и то, что, в отличие от альтернативного 3587-1, проект № 3587 потакает ничегонеделанию правоохранителей, других органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Предлагается, чтобы они, как и раньше, только ждали сообщения о мирных собраниях от их организаторов (ст. 13 законопроекта 3587), и не имели никакого долга на уровне законов Украины организовать свою работу для самостоятельного поиска информации о проведении собраний, в том числе с помощью сети Интернет. В то время как в прифронтовых областях уже сейчас существует практика самостоятельного поиска информации о проведении собраний правоохранительными органами и спецслужбами. Заставили, в частности, террористические акты ...

Угроза нового порядка проведения собраний

Начну с того, что сегодня законодательство Украины не позволяет местным органам власти определять порядок организации и проведения мирных собраний, определять права и свободы человека и гражданина и гарантии этих прав и свобод, а также определять основные обязанности гражданина. Однако в неоккупированной Россией части Украины отдельные органы местного самоуправления, их должностные и служебные лица все равно время от времени, вопреки законодательству, это делают.

Что предлагает проект 3587? Он предусматривает возможность принимать новые, уже законные акты местных органов власти - теперь в соответствии с новым специального закона о мирных собраниях, в вопросах, которые этот закон не будет регулировать (п. 4 ч. 2, ч. 4 и ч. 5 раздела «Заключительные и переходные положения» законопроекта 3587):

"К ведению исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относятся ...

3) решение в СООТВЕТСТВИИ С ЗАКОНОМ О свободе мирных собраний вопросов, связанных с обеспечением проведения мирных собраний; решение в соответствии с законом вопросов о проведении спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий; осуществление контроля за обеспечением при их проведении общественного порядка; "

Это может легитимизировать дополнительную регламентацию актами органов местной власти почти всех вопросов, о которых забыли упомянуть в специальном законе о собраниях. Например, местные царьки смогут регламентировать допустимое количество участников собраний, или определять места, где установка палаток участников "препятствует движению пешеходов и перекрывает доступ к зданиям" (ч. 2 ст. 3, п. 3 ч. 2 ст. 5 законопроекта 3587).

Напомню, что сегодня в Украине осталось около 50 неконституционных "филькиных грамот" органов местного самоуправления. По состоянию на июнь 2014 Информационный центр "Майдан Мониторинг" зафиксировал существование 53 таких актов в населенных пунктах из числа 492 исследованных областных, районных центров и городов областного подчинения (т.е. 10,8%). Эти "филькины грамоты" достались нам по наследству Советского Союза - в 1988 году с целью подавления национально-освободительных движений Президиум Верховного Совета СССР позволила местным властям регламентировать порядок проведения мирных собраний "с учетом местных условий". Но с момента принятия Основного Закона Украины в 1996 году такие местные акты о собрании неконституционными (ст. 8, ч. 2 ст. 19, ст. 39, ст. 75, ч. 1 ст. 92 Конституции, п.2 ч. 1 резолютивной части Решения КСУ № 6-рп / 2016 от 08.09.2016). Поэтому еще с тех времен местные активисты, правозащитники или политики постепенно добились отмены большей части тех "филькиных грамот", в частности, через суд. К тому же, далеко не во всех городах, где "филькины" остались, они мешают проводить собрания - где местное самоуправление о них просто забыло, а где люди годами упорно эти акты игнорируют как преступные приказы (ч. 1 ст. 19, ст. 60 Конституции, ч. 2 ст. 41 УК). Например, игнорируют их в Киеве и Харькове, где местные депутаты до сих пор не отменили эти неконституционные документы.

Интересно, что попытки регулировать мирные собрания органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами - это часть более общей проблемы правовой безграмотности и непонимания того, что мы живем в унитарном государстве. Например, даже администрации некоторых учебных заведений вопреки законодательству в своих актах тоже регулируют свободу собраний студентов на территориях вузов! А политические большинства депутатов отдельных местных советов на десятки лет без каких-либо на то делегированных полномочий от Верховной Рады неконституционным способом время от времени также запрещают оппозиционные партии и вводят так называемый комендантский час для граждан. Подобные нормативно-правовые акты характерны для федеративных образований, и, вероятно, является следствием многолетнего информационного влияния Российской Федерации.

Угроза одного спецзакона

Хотя в заключительных и переходных положениях законопроекта № 3587 и предложены преимущественно прогрессивные изменения в действующие законы Украины на тему свободы собраний, однако опасна именно его основная часть - "тело" проекта специального закона о протестах. Опасно и принятие альтернативного проекта № 3587-1. Потому что в постсоветских реалиях даже идеальное "тело" законопроекта не является гарантией от дальнейших ухудшений текста - со временем туда можно «напихать» дополнительные обязанности протестующих, которые сузят содержание и объем понятия свободы собраний.

Наши оппоненты говорят, что иметь специальный закон о протестах удобно. Мол, не надо будет, как сейчас, искать упоминания о мирных собраниях в разных законах - все будет находиться в одном месте! Но это лишь полуправда. Потому удобно будет не только заглядывать в один документ - удобно будет вносить туда все новые и новые обязанности участников собраний голосами 226 депутатов ситуативного большинства Верховной Рады. Поэтому если в современной Украине любой, даже идеальный спецзакон о собрании будет принят, то с каждым новым политическим кризисом власти будут вносить в него все жестче и жестче изменения.

Такая или похожая судьба постигла едва ли не все другие постсоветские государства. В частности, начиная с 2004 года с помощью изменений в вышеупомянутый российский специальный закон режим Путина планомерно сужает свободу собраний, чтобы делать беззубой любую оппозицию. Украинское же гражданское общество хоть и сильнее российского, но до сих пор слишком слабое, чтобы систематически противостоять подобным аппетитам того или иного парламентского большинства.

Почему мы против расширения количества обязанностей участников мирных собраний? Потому действующие Административный и Уголовный кодексы и так имеют целый арсенал статей против всех возможных правонарушений. Часть из них я упоминал выше, и напомню и о публичных призывы к сепаратизму (ст. 110 УК) или ввода российских войск (ст. 536 УК), публичное использование символики коммунистического или нацистского тоталитарных режимов (ст. 436-1 УК).

Кому и этого мало?

ДРУГОЙ ПУТЬ

Как уже было сказано выше, мы выступаем за безопасный для украинского общества путь - внести изменения в уже имеющиеся законы. Прежде всего, в профильные законы об обязанностях основных "игроков" в сфере собраний со стороны власти - законы «О Национальной полиции», «О Национальной гвардии Украины» и Кодекс административного судопроизводства. В частности, стоит добавить туда соответственно: прямая обязанность защищать участников любых мирных собраний, прямой запрет неизбирательного применения насилия и дополнительные предохранители от политически мотивированных запретов собраний. Также следует исправить советские пережитки на тему собраний, которые до сих пор содержатся в ряде законов. Следует переписать или написать новые подзаконные акты-инструкции уровня МВД, Нацполиции и Нацгвардии о взвешенных действиях их сотрудников в сложных ситуациях.

Проекты этих документов уже преимущественно разработаны нашей правозащитной коалицией и готовы как к регистрации в украинском парламенте, так и к совместному обсуждению их содержания с профильными органами исполнительной власти. Кроме этого, в Верховной Раде своей очереди уже сейчас ждут еще пять "неспециальных" законопроектов о собрании: 1779, 2073, 2391, 2651 и 4479. Вот наиболее удачные, разработанные в том числе на основе наработок экспертов нашей коалиции:

- Законопроект № 4479 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно неприменения на территории Украины отдельных нормативно-правовых актов коммунистического тоталитарного режима и местного самоуправления, противоречащих Конституции и угрожают унитарному устройству Украины»;

- Законопроект № 2391, «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях (относительно предотвращения необоснованного привлечения к ответственности граждан за участие в мирных собраниях)";

- Законопроект № 1779, «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно прав граждан во время проведения мирных собраний)».

Почему путь "без спецзакона" безопасный? Потому что при желании усугубить имеющиеся законы, обязанности простых людей туда не особо-то и впишешь. Это же, в частности, законы о полиции, нацгвардии и судах! Например, в новом законе о Нацполицию прописана обязанность человека собственноручно показывать полицейскому содержание личных вещей или транспортного средства во время процедуры поверхностной проверки. Но это не единственный долг "простого смертного" в профильном законе об обязанностях стражей порядка.

Определенный риск ухудшения права на протест, конечно, останется. Но значительно меньше, чем в случае существования специального закона об обязанностях протестующих. Например, печально "законы 16 января" 2014 года, которые были отменены после побега Януковича, были изменениями в уже имеющиеся законы. Однако до сих пор нет достоверных подтверждений, что Партия регионов и КПУ тогда, вроде бы, имели необходимых 226 голосов для принятия. Что и стало одной из причин бунта майдановцев на улице Грушевского! Поэтому пока эта или будущая власть не строит диктатуру стремительно как во время Революции Достоинства, нам следует опасаться не столько резкого изменения законодательства на тему собраний, сколько постепенного - порчи то одного закона, то другого. Это даст дополнительное время для общественных дискуссий и общественно-политических кампаний, которые помогут или предотвратить регресса законодательства, или даже убрать уже принятые ухудшения. Потому, повторюсь, не принято в законы об обязанностях органов государственной власти вписывать обязанности "простых смертных".

Причем мы не придумываем велосипед, когда советуем отказаться от идеи именно спецзакона о протестах! В 2011 году специальный докладчик ООН насчитал, что из 76 исследованных стран мира только в трети был специальный закон. Сейчас кроме Украины спецзакона сугубо о собраниях нет в таких унитарных европейских государствах как Норвегия, Швеция, Исландия, Ирландия, Италия, Греция. Если же посмотрим на сложные устрoи, то тоже увидим определенные аналоги как в унитарных государствах с автономиями (Дания, Великобритания кроме Северной Ирландии), так и некоторых федерациях (Бельгия). В части из этих стран свободу собраний достаточно жестко регулируют в других законах, в части - почти не регулируют. И в последнем случае на самом деле нет ничего дикого, так государство может регулировать составляющие свободы собраний - свободу слова, свободу самовыражения, свободу перемещения, - избегая при этом чрезмерного правового регулирования, бюрократизации права и других рисков.

Хотим в Европу? Так почему не позаимствовать оттуда только лучшее для наших реалий?

Напомню, что революция Достоинства была в большой степени вызвана реакцией людей на полицейское насилие - кровавую зачистку Майдана от студентов в ночь на 30 ноября 2013, что происходила даже без всякого решения суда о запрете собрания.

Не получится ли через почти три года после тех событий так, что мы выходили на Майдан для того, чтобы власть теперь била нас "по закону"?

Михаил Лебедь, правозащитник, для vlada.io